У попередніх матеріалах експерти ГО «Проти Корупції» розбиралися, як у 2026 році додався новий механізм фінансування публічних інвестицій, чому разом із його поверненням змінилися підходи до реалізації проєктів та що ці зміни означають для громад.
Але нормативні документи — це лише одна сторона реформи управління публічними інвестиціями.
ГО «Проти Корупції» продовжує досліджувати, як реформа публічних інвестицій працює на практиці — безпосередньо в громадах. Ми поговорили з представниками/-цями громад Миколаївської та Черкаської областей, щоб побачити чи стала нова система за три роки впровадження зрозумілішою громадам і чи справді вона допомагає їм планувати та реалізовувати важливі для людей проєкти?
Одна з таких розмов — із головою прифронтової Шевченківської громади Миколаївської області Олегом Пилипенком — виявилася особливо показовою. Він не заперечує необхідність планування, стратегій чи контролю за публічними коштами. Але ставить питання, яке, на його думку, мало б бути головним критерієм будь-якої реформи:
«Реформа повинна відповідати на три ключові питання: чому це для громад швидше, краще, ефективніше? Поки що бачу, що на жодне з них вона не відповідає» [пряма мова].
Саме через цю призму ми й вирішили подивитися на нову систему — не з боку нормативних документів, а з боку громади, яка має щодня за цими правилами працювати. Далі ми розбираємо аргументи — і водночас продовжуємо досліджувати де виникає розрив між задумом реформи і практикою.
Коли планування стикається з реальністю
Офіційно реформа управління публічними інвестиціями має на меті створення прозорої та передбачуваної системи планування й реалізації публічних інвестицій, спрямування ресурсів на найбільш пріоритетні проєкти, підвищення ефективності використання публічних коштів.
Спочатку визначаються стратегічні пріоритети. На їхній основі формуються проєктні ідеї у відповідних секторах — наприклад, освіті, медицині, культурі чи інфраструктурі. Ці ідеї формують секторальні портфелі, а далі найбільш пріоритетні проєкти можуть потрапляти до єдиного проєктного портфеля громади та середньострокового плану публічних інвестицій.
Тобто умовно цей процес виглядає так:
Але Шевченківська громада працює в умовах, де не всі потреби можна передбачити заздалегідь.
«Ми живемо в стані війни. В час, коли за ніч у твоїй громаді може все змінитися, тому що шахеди прилетіли по якійсь критичній інфраструктурі, по школі чи по якомусь об'єкту, який тобі треба дуже швидко відновлювати. Осінь, дощі і так далі — все буде більше руйнуватися і для громади буде дорожче відновлювати. Тоді треба робити це швидше», — пояснює Олег Пилипенко.
Саме тому для нього важливе питання — наскільки система дозволяє громаді реагувати на нові обставини. Раніше, за його словами, можливості коригування середньострокового плану були обмеженими.
«Всі державні механізми і раніше були бюрократичними, а зараз вони стали більш складнішими. Коли в СПІ можна вносити зміни раз в квартал, то як він закінчився — грубо кажучи, наступний раз уже можеш щось вносити під 27-й рік».
Але тут є важливий нюанс. Наявність середньострокового плану не означає, що громада має раз і назавжди зафіксувати всі свої потреби. Стратегічні документи та портфелі можуть коригуватися відповідно до змін. Тобто сама логіка реформи передбачає планування не «раз і назавжди», а формування набору пріоритетів, із якого громада може відбирати та просувати проєкти в межах відповідних циклів.
Для громади в умовах війни питання полягає в іншому: чи достатньо швидко вона може пройти цей шлях, якщо нова потреба виникла вже сьогодні.
Що відбувається, коли громада сама знаходить гроші?
Один із прикладів, який наводить Олег Валерійович, особливо добре показує іншу суперечність. Шевченківська громада має можливість залучити від партнерської організації з Данії фінансування на модульну котельню вартістю близько 5 млн грн.
Зараз об’єкт залежить від електричного котла потужністю 70 кВт. Партнер готовий профінансувати нову котельню, яка працюватиме на альтернативному паливі. Від громади потрібні проєкт, необхідні дозволи, організація будівництва та введення об’єкта в експлуатацію.
«Котельню модульну нам згодна поставити наша партнерська організація з Данії. Це коштує 5 млн грн. Вони готові оплатити 5 млн грн. Від нас вимагається проєкт, всі дозволи на те, щоби початок будівництва, потім введення в експлуатацію і так далі».
За словами голови громади, проблема в тому, що відповідного напряму немає у середньостроковому плані.
«Наші затрати, образно кажучи, 500 тисяч, нам за це 5 млн готові проінвестувати. А ми це не можемо зробити, у нас в СПІ немає такого напрямку».
Для очільника громади це один із головних доказів того, що система недостатньо гнучка.
«Я розумію, якби ти там в державі просив гроші, треба було би спланувати, держава би сказала: “Можемо/не можемо”. А так на виході є те, що для громад жодного плюсу в цій реформі немає. Чесно, я намагався знайти хоча б один якийсь плюсик невеликий з цього всього — жодного нема».
Водночас цей приклад показує і іншу сторону системи. Якщо громада заздалегідь формує пул проєктних ідей у кожному секторі, такі ідеї не повинні з’являтися лише після того, як десь відкрили фінансування. Вони мають бути частиною роботи громади ще до появи конкретного джерела коштів.
Саме в цьому і полягає одна з ключових змін підходу: не шукати проєкт під гроші, а спочатку визначити потребу та проєкт, а потім шукати для нього фінансування. Для Шевченківської громади питання полягає в тому, наскільки ця модель сумісна з ситуаціями, коли можливість фінансування виникає раніше, ніж відповідна проєктна ідея потрапляє до потрібного портфеля.
Проблема не лише у правилах, а й у швидкості
Ще один виклик — час, необхідний для проходження всіх процедур. Олег Пилипенко наводить приклад проєкту внутрішнього ремонту одного з ліцеїв, який громада подавала через DREAM у межах відбору Міністерства освіти.
Відбір відбувся наприкінці 2025 року. Станом на середину серпня 2026-го, за словами голови громади, кошти ще не надійшли. За цей час змінилася вартість робіт. Отже, навіть уже підготовлений проєкт доведеться актуалізувати.
«Ми розуміємо, що нам треба буде переробляти проєктно-кошторисну документацію, актуалізувати її в сучасних цінах. І ми розуміємо, що то все зросте в ціні. І ми розуміємо, що більш за все, що ніхто не покриє цю різницю, тобто ми будемо її самі закривати».
Тут виникає питання: «Якщо система покликана зробити інвестиції ефективнішими, чи не втрачає вона частину цієї ефективності через тривалість самих процедур?» Адже кожен місяць очікування може означати нову ціну будівельних матеріалів, новий кошторис і додаткові витрати для громади.
«Фахівців просто не вистачає»
Ще один аспект, який рідко видно за самими процедурами, — люди, які мають ці процедури виконувати. Реформа потребує від громад нових компетенцій: працювати з портфелями, вносити дані, готувати документи, відстежувати вимоги, оновлювати інформацію.
Але в багатьох громадах немає надлишку кадрів.
«В багатьох громадах не вистачає тих фахівців, які будуть все вносити. Їх просто не вистачає фізично, як людей. А міністерство каже: “Найміть і ще більше людей”. Ну, це, знаєте, такий собі вихід. Люди займаються, не витримують, звільняються, а на їхнє місце приходять нові. Нові починають розбиратися у всьому, звільняються — і так по колу».
Голова громади розповідає і про свою працівницю, яка минулого року займалася формуванням інвестиційного портфеля. За його словами, через навантаження вона неодноразово хотіла звільнитися, а йому, мовляв, доводилося працювати психологом.
Це вже інший вимір реформи. Її ефективність можна оцінювати не лише кількістю створених документів, а й тим, скільки ресурсу громада витрачає на те, щоб ці документи створити. Втім, під час роботи з громадами ми бачимо, що проблема не лише в кількості фахівців. Навіть працівникам, які займаються публічними інвестиціями та проходять навчання, не завжди легко розібратися в логіці нової системи.
Це може свідчити і про потребу робити навчання ще більш практичними та зрозумілими для громад. Водночас система постійно вдосконалюється, тож це радше питання адаптації та подальшого доопрацювання, а не оцінка самої реформи.
Коли навіть стратегія не встигає за змінами
Подібна проблема, за словами очільника громади, виникає і зі стратегічним плануванням. Шевченківська громада вже розробляла стратегію розвитку до 2030 року. Але після початку повномасштабної війни попередня стратегія втратила актуальність, а нові вимоги держави змушували громаду змінювати горизонт планування.
«Ми розробили вже стратегію в 23-му році до 2030 року. Почали проходити стратегічну оцінку і нам держава каже: “Почекайте, не підходить до реформ”. Стратегія розроблена до 27-го року. Куди це ви так далеко пішли до 30-го?»
Громада переробила документ. А тепер, за словами Пилипенка, знову має планувати вже до 2034 року.
«Таке враження, що громади живуть своїм окремим життям, а держава живе своїм окремим життям. Я реаліст, тому обмежувався більше плануванням до 2030-року».
Для голови громади питання не в тому, що планувати не потрібно. Навпаки — планування потрібне. Але воно має враховувати реальність, у якій працюють громади.
Якщо говорити про досвід інших громад, з якими ми співпрацювали у 2025–2026 роках, то він показує, що тут є й інша сторона. За державними змінами справді складно встигати, особливо коли правила та вимоги постійно уточнюються. Водночас актуалізація стратегій до нових вимог не була цілком несподіваною. Ще під час роботи з громадами ми бачили, що багато з них спочатку не розуміли потреби переглядати документи, аргументуючи це тим, що вже за кілька років їх все одно доведеться розробляти заново.
Що говорить очільник Шевченківської громади про зміни фінансування від ДФРР?
Окреме питання — як нова система публічних інвестицій вплинула на зміну старому механізму Державного фонду регіонального розвитку (ДФРР).
Олег Пилипенко не вважає старий ДФРР ідеальним. За його словами, до повномасштабної війни механізм загалом працював добре, однак у ньому були проблеми з оцінюванням проєктів та розподілом балів. Зокрема, обласна влада могла додавати до 100 балів до оцінки проєктів громад. На думку голови громади, це залишало занадто багато простору для суб’єктивних рішень.
«ДФРР як механізм працював дуже нормально до війни, але розподіл балів і, скажімо так, хто вигравав у ньому, потребували коригування. Там дуже багато було питань, у ручному режимі багато всього вирішувалося», — пояснює він.
Пилипенко згадує і ситуацію, коли, за його словами, кілька міських проєктів отримали додаткові бали від обласної влади, тоді як сільські громади області їх не отримали.
«І тут питання: а чого так? Інші недостойні, чи тільки в міста проблеми?» — говорить він.
Тобто сама потреба змінювати ДФРР, на його думку, була. Якщо говорити про думку щодо нових вимог фінансування за цим механізмом, зокрема щодо наявності проєктно-кошторисної документації, для громади це не є великою проблемою. Знову ж таки, вона виникає тоді, коли між підготовкою документації та фактичною реалізацією проходить стільки часу, що ціни вже встигають змінитися.
Читайте в попередньому матеріалі про те, як такі зміни сприйняли громади Черкащини та Миколаївщини.
«Спочатку треба було перевірити на пілотах»
Що, на думку голови громади, могло б зробити реформу більш практичною? Перш за все — не запускати складний механізм одразу для всіх.
«Наприклад, можна було в кожній області взяти по п'ять пілотних громад, на них рік спробувати нові механізми, щоби знайти для себе ключові моменти: що для сільських, для селищних, для міських, для великих міст прийнятно/неприйнятно, що треба змінити. А потім це масштабувати вже на всіх».
Це, по суті, пропозиція перевірити реформу там, де вона має працювати, ще до її повного масштабування. Адже одна й та сама процедура може по-різному виглядати у великому місті, невеликій селищній громаді та громаді, яка знаходиться за кілька десятків кілометрів від лінії бойового зіткнення. Саме тому, говорить Пилипенко, державі варто більше слухати тих, хто безпосередньо працює з цими механізмами.
«Щоб дізнатися, як на практиці воно спрацює, треба спитати у практиків, тих, хто стикається з цим кожен день. Тих, хто ходить по землі, їздить по тим самим вулицям, де їздять всі інші люди. Їхні діти ходять в ті ж самі школи, що й інших. В громад треба питати».
Потребу в такому зворотному зв’язку ми бачимо і під час власної роботи з громадами. За її результатами ГО «Проти Корупції» напрацювала рекомендації щодо практичного впровадження реформи та готовності громад до роботи з новою системою. Ознайомитися з ними можна в матеріалах на сайті ГО «Проти Корупції».
Що каже експерт ГО «Проти Корупції» про зауваження громад?
Коментарі громад важливі саме тому, що показують, як реформа виглядає зсередини в умовах війни. Досвід і питання варто враховувати під час подальшого вдосконалення системи. Водночас, щоб краще зрозуміти ситуацію, описану в даному матеріалі та попередньому, важливо подивитися і на логіку, закладену в саму реформу.
Голова ГО «Проти Корупції» та експерт з публічних інвестицій Юрій Путря пояснює, що одним із ключових завдань УПІ є зміна самого підходу до планування — коли громада не починає шукати проєкт після появи можливого фінансування, а заздалегідь формує перелік власних потреб.
«Реформа УПІ не мала на меті створити додаткові складності, часто це роблять самі ж громади через нерозуміння змін та реформи вцілому. Базова дефініція системи на найнижчому рівні — це місцевий секторальний портфель громади. І якщо говорити про наш досвід та роботу, наприклад, з чотирма громадами Миколаївщини, то ми бачили, що деякі з них спочатку формували СПІ, не базуючись на прописаних в стратегічних документах потребах».
Йдеться про те, щоб у кожному секторі — наприклад освіті, медицині, інфраструктурі — громада заздалегідь зібрала свої проєктні ідеї та потреби, а не писала їх тоді, коли виникла можливість фінансування.
«Сектор освіти чи комунальної інфраструктури не повинен чекати оголошення конкурсів чи реагувати лише на ситуативні проблеми. Під час бюджетного календаря профільний напрямок бере з розробленої стратегії громади всі ідеї та потенційні потреби і заносить їх до єдиного секторального портфеля. Це формує “банк проєктів” громади на роки вперед».
У такій моделі поява можливості від міжнародних партнерів чи держави не повинна означати початок нового циклу планування.
«Коли держава, регіон чи міжнародний донор оголошують відповідний раунд або напрямок фінансування, громаді не потрібно в паніці розробляти нові документи чи шукати вікна для внесення змін у плани. Достатньо відправити вже сформований і підготовлений проєкт із секторального портфеля».
При цьому експерт звертає увагу, що правила вже поступово адаптуються до реалій, у яких працюють громади.
«Якщо раніше зміни вносилися рідко, то зараз нормативні механізми дозволяють оновлювати середньострокові пріоритети на рівні громади навіть щомісяця. Тому питання не в обмеженнях реформи чи “забороні” залучати кошти, а в тому, щоб навчитися системно переносити свої стратегічні цілі у секторальні портфелі і працювати за чітким календарним алгоритмом. Однак, якщо надзвичайні ситуації виникають “сьогодні”, як ми бачимо на прикладі Шевченківської громади, тут вже потрібно врахувати можливості реагувати “завтра”».
Питання залишається відкритим
Розмова з головою Шевченківської громади та позиція експерта ГО «Проти Корупції» показують дві сторони однієї проблеми. Реформа справді змінює підхід до публічних інвестицій — від ситуативного пошуку фінансування до системного планування. Але для громад, особливо тих, що працюють в умовах війни, важливо, наскільки ця система дозволяє одночасно планувати наперед і реагувати на нові потреби.
Нормативна база при цьому вже змінюється, але наскільки цієї гнучкості достатньо на практиці та чи допоможе вона громадам швидше реалізовувати важливі проєкти — питання, на яке має відповісти подальша практика реформи.
Тому повертаємося до трьох питань, з яких почалася наша розмова про реформу: чи стало швидше, краще та ефективніше? Досвід Шевченківської громади поки що дає на них більше запитань, ніж відповідей. І саме тому важливо дивитися не лише на те, як побудована система на рівні нормативних документів, а й на те, як вона працює безпосередньо в громадах.
Бо зрештою реформа публічних інвестицій має оцінюватися не кількістю заповнених полів у системі та не кількістю підготовлених документів. А тим, чи допомагає вона громадам швидше вирішувати реальні проблеми людей і ефективніше використовувати гроші — державні, місцеві та залучені від партнерів.
Саме це ми й будемо перевіряти далі в межах громадського моніторингу публічних інвестицій у Миколаївській та Черкаській областях.
Цей матеріал створено в межах проєкту «Громадський моніторинг публічних інвестицій у соціальну інфраструктуру Миколаївської та Черкаської областей», який є частиною проєкту «Контроль публічних інвестицій» за фінансової підтримки Європейського Союзу. За зміст публікації відповідає ГО «Проти Корупції»; її зміст не обов'язково відображає позицію ЄС. Проєкт «Контроль публічних інвестицій» виконують Центр економічної стратегії, Інститут економічних досліджень та політичних консультацій та ГО «Технології прогресу».